Democracia participativa estadual e municipal

A proposta sugere que estados e municípios possam criar e testar mecanismos próprios de participação popular, dentro das competências de cada um: consultas periódicas sobre assuntos estaduais ou municipais, iniciativas populares locais e experimentos com métodos de votação e deliberação. Os resultados seriam comparados publicamente, e as experiências, compartilhadas entre estados e municípios.

Parte desse espaço já existe. A Constituição determina que a lei disponha sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual (art. 27, § 4º) e garante a iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do município, da cidade ou de bairros, com o apoio de pelo menos 5% do eleitorado (art. 29, XIII). Desde a Emenda Constitucional nº 111/2021, a Constituição também prevê que consultas populares sobre questões locais aprovadas pelas câmaras municipais sejam realizadas junto com as eleições municipais (art. 14, § 12).

A proposta se relaciona com a Nº 22 · Federalismo Experimental e autonomia legislativa estadual, da categoria Federalismo e experimentação democrática. Aquela trata da autonomia dos estados para legislar e testar formas de governança em geral; esta se concentra nos instrumentos de participação popular de estados e municípios.

Propostas relacionadas no Poder Aberto:

• Nº 22 · Federalismo Experimental e autonomia legislativa estadual
• Nº 31 · Democracia digital com participação presencial
• Nº 26 · Orçamento público participativo nacional
• Nº 08 · Democracia participativa contínua

Defensores da proposta apontam:

• Instrumentos pouco usados: consultas e iniciativas populares locais existem no papel, mas são raras, por falta de regras claras, custo ou desinteresse político.
• Regras iguais para realidades diferentes: procedimentos uniformes podem não servir a municípios muito diferentes em tamanho, conectividade e capacidade administrativa.
• Experiências que se perdem: práticas locais, como o orçamento participativo, podem ser interrompidas com a troca de prefeito ou de governador e nem sempre deixam dados que permitam avaliar seus resultados ou compará-los com os de outros lugares.
• Proximidade pouco aproveitada: estados e municípios são a escala em que a participação direta é mais viável, mas também aquela em que os cidadãos dispõem de poucos canais estáveis.

Elementos que poderiam compor a proposta:

1. Consultas periódicas locais: calendário regular de consultas sobre temas estaduais e municipais, em datas próprias ou, no caso das questões municipais, junto com as eleições municipais, como já prevê o art. 14, § 12.
2. Iniciativa popular local facilitada: coleta de apoios por meio eletrônico, prazos de tramitação e resposta obrigatória das câmaras municipais e assembleias legislativas.
3. Laboratórios de participação: programas experimentais, com prazo definido e avaliação independente, para testar novos formatos de orçamento participativo, assembleias de cidadãos sorteados, consultas pela internet e outros métodos, que em caráter consultivo já podem ser adotados hoje.
4. Comparação pública: indicadores comuns de participação, custo e efeitos, publicados em formato aberto, para que as experiências possam ser comparadas.
5. Rede de compartilhamento: repositório nacional de metodologias, programas de código aberto e avaliações, para que municípios menores possam adotar o que funcionou em outros lugares.
6. Núcleo comum de garantias: direitos fundamentais, sigilo do voto, acessibilidade e proteção de dados valeriam em todo o país, qualquer que fosse o modelo local.
7. Apoio técnico: cooperação com a Justiça Eleitoral, universidades e tribunais de contas, para que municípios pequenos não fiquem para trás (ver Nº 31).

O Brasil tem tradição de participação local. O orçamento participativo, implantado em Porto Alegre em 1989, foi adotado por outras cidades brasileiras e estrangeiras e segue em funcionamento na capital gaúcha: segundo a prefeitura, o ciclo de 2025 reuniu mais de 18 mil participantes. O Rio Grande do Sul realiza todos os anos a Consulta Popular, em que os eleitores escolhem prioridades de investimento para suas regiões; em 2025, foram cerca de 278 mil votos válidos para distribuir R$ 60 milhões. O Estatuto da Cidade exige debates, audiências e consultas sobre o orçamento municipal como condição para sua aprovação (art. 44) e prevê a iniciativa popular de projetos de lei e de planos de desenvolvimento urbano (art. 43, IV).

Em alguns países, a democracia direta também tem presença importante nos níveis estadual e local. Na Suíça, além das votações nacionais, há votações cantonais e municipais; em muitos municípios, decisões são tomadas pelos próprios cidadãos em assembleias comunais, e dois cantões, Glarus e Appenzell Interior, ainda reúnem os eleitores uma vez por ano na Landsgemeinde. Nos Estados Unidos, a Califórnia adotou em 1911 a iniciativa, o referendo e o recall, a revogação de mandatos por voto popular, e vários estados usam esses instrumentos.

• Aproximaria as decisões dos cidadãos, na escala em que a participação direta é mais viável.
• Permitiria testar mecanismos em pequena escala antes de qualquer adoção nacional.
• A comparação pública ajudaria a identificar o que funciona e o que não funciona.
• A rede de compartilhamento reduziria custos para municípios menores.
• A autonomia respeitaria as diferenças entre as regiões do país.

• Desigualdade entre regiões: estados e municípios com mais recursos e capacidade técnica poderiam oferecer muito mais participação do que os demais.
• Captura local: em municípios pequenos, grupos políticos ou econômicos dominantes poderiam controlar consultas e iniciativas.
• Direitos fundamentais: consultas e iniciativas locais poderiam aprovar ou propor medidas que restringissem direitos garantidos em todo o país, sobretudo os de minorias; seria preciso definir quem verificaria essas medidas e em que momento, antes ou depois da votação.
• Descontinuidade: mecanismos criados por uma gestão podem ser abandonados pela seguinte.
• Custos: consultas em datas próprias, fora das eleições, pesam em orçamentos locais.
• Fragmentação: regras muito diferentes de um lugar para outro podem confundir os cidadãos e dificultar a fiscalização.

Boa parte da proposta já é possível sem emenda constitucional. Os estados podem regular a iniciativa popular estadual (art. 27, § 4º), os municípios podem disciplinar a iniciativa popular local em suas leis orgânicas (art. 29, XIII), e plebiscitos e referendos sobre questões de competência estadual e municipal são convocados conforme a constituição estadual e a lei orgânica (art. 6º da Lei nº 9.709/1998). As consultas realizadas junto com as eleições municipais dependem de aprovação da câmara municipal, de envio à Justiça Eleitoral até 90 dias antes do pleito e dos limites operacionais quanto ao número de perguntas (art. 14, § 12). As manifestações a favor e contra ocorrem durante a campanha eleitoral, sem propaganda gratuita no rádio e na televisão (art. 14, § 13).

Há limites que valem também para os estados. Em 2023, o STF declarou inconstitucional, por maioria, a lei gaúcha que obrigava a incluir no orçamento as prioridades escolhidas na Consulta Popular: para o tribunal, a regra limitava a iniciativa do governador sobre a proposta orçamentária e o poder de emenda da Assembleia Legislativa (ADI 2037). A consulta continuou a ser realizada, e o mesmo raciocínio tende a valer para leis municipais que obriguem a incluir no orçamento as escolhas do orçamento participativo.

Mudanças na forma de votar em eleições, plebiscitos e referendos, inclusive nas consultas realizadas junto com as eleições municipais, dependeriam de lei federal ou, conforme o caso, de emenda constitucional, já que o direito eleitoral é competência privativa da União (art. 22, I). Processos organizados pelos próprios governos, fora da Justiça Eleitoral, como a Consulta Popular gaúcha, que recebe votos pela internet, já permitem testar outros métodos. A alteração dos percentuais constitucionais de apoio também exigiria emenda. Valem ainda as cláusulas pétreas, os direitos fundamentais e a proibição de que os entes federativos criem distinções entre brasileiros (art. 19, III).

1. Como preservar os direitos fundamentais comuns a toda a federação?
2. Qual deveria ser a autonomia local para criar mecanismos próprios de votação e deliberação?
3. Como evitar desigualdades excessivas de participação entre regiões?
4. A União deveria apoiar, técnica e financeiramente, os municípios menores?
5. Quais indicadores deveriam ser usados para comparar as experiências?
6. Como evitar que mecanismos criados por uma gestão sejam extintos pela seguinte?

• Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Planalto)
• Emenda Constitucional nº 111/2021 (Planalto)
• Lei nº 9.709/1998 – plebiscito, referendo e iniciativa popular (Planalto)
• Lei nº 10.257/2001 – Estatuto da Cidade (Planalto)
• Prefeitura de Porto Alegre – Orçamento Participativo
• Prefeitura de Porto Alegre – posse dos conselheiros do Orçamento Participativo 2025/2026
• Governo do Rio Grande do Sul – Consulta Popular
• Governo do Rio Grande do Sul – resultado da Consulta Popular de 2025
• STF – Informativo nº 1112 (ADI 2037)
• Departamento Federal de Relações Exteriores da Suíça – a Landsgemeinde e a democracia direta moderna (em inglês)
• Cantão de Glarus – Landsgemeinde (em alemão)
• Cantão de Appenzell Interior – Landsgemeinde (em alemão)
• Secretaria de Estado da Califórnia – centenário da iniciativa, do referendo e do recall (em inglês)