Proposta Nº 26Democracia Participativa

Orçamento público participativo nacional

Propõe que cidadãos participem diretamente da definição de parte das prioridades do orçamento federal, com avaliação técnica dos projetos e acompanhamento público da execução.

Equipe Poder Aberto · 26 de outubro de 2026 · v1.1

Proposta inicial, publicada pela equipe como hipótese para o debate; não representa posição da plataforma.

Participação

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Consulta aberta, de participação espontânea: não é pesquisa representativa da população e não tem efeito eleitoral ou legislativo.

Texto da proposta

v1.1 · 26 de outubro de 2026

Descrição

A proposta sugere levar à escala nacional uma prática que o Brasil conhece desde o fim dos anos 1980: o orçamento participativo. Uma parcela dos recursos de investimento seria destinada a projetos escolhidos com participação direta dos cidadãos, depois de uma avaliação técnica de custos, riscos e viabilidade, e a execução seria acompanhada em um painel público.

O orçamento participativo de Porto Alegre, iniciado em 1989, tornou-se referência internacional. O Estatuto da Cidade exige debates, audiências e consultas públicas sobre o plano plurianual e os orçamentos municipais como condição para sua aprovação (art. 44 da Lei nº 10.257/2001); o Rio Grande do Sul realiza uma Consulta Popular anual sobre investimentos regionais; e Portugal criou um orçamento participativo de âmbito nacional. A proposta discute como adaptar essas experiências à escala e às regras do orçamento federal, sem atingir despesas obrigatórias.

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Problema que pretende resolver

Defensores da proposta apontam:

Orçamento distante do cidadão: o orçamento federal é extenso e técnico, e poucos cidadãos sabem onde e como os recursos são aplicados.
Margem pequena e disputada: a maior parte das despesas federais é obrigatória, como pessoal, previdência, pisos de saúde e educação e transferências; a parcela restante, que inclui os investimentos, é negociada entre governo e Congresso, inclusive por meio de emendas parlamentares.
Participação apenas formal: as audiências públicas sobre o orçamento costumam ter baixa adesão e pouca influência sobre as decisões.
Prioridades desconectadas: obras e investimentos nem sempre refletem as necessidades percebidas pela população de cada região.

Solução proposta

Uma forma possível de implementação:

Transparência inicial: a cada ciclo, o governo divulgaria em linguagem simples os recursos disponíveis, as despesas obrigatórias e a parcela de investimentos submetida à decisão participativa.
Parcela reservada: uma fração dos investimentos não obrigatórios, a definir no debate, seria reservada para projetos escolhidos com participação popular, inicialmente por decisão do próprio Executivo na proposta orçamentária (ver as limitações em Viabilidade jurídica).
Apresentação de propostas: cidadãos, organizações, municípios e órgãos públicos poderiam propor projetos, por região e por área, e todas as propostas recebidas seriam apresentadas à população em um catálogo público.
Avaliação técnica: equipes técnicas e especialistas avaliariam custos, riscos, impactos e viabilidade e publicariam pareceres antes da votação; projetos inviáveis seriam descartados com justificativa.
Priorização em etapas: debates regionais e votação, presencial e pela internet, escolheriam os projetos dentro do valor disponível (ver Nº 31).
Integração ao ciclo orçamentário: os projetos escolhidos seriam incluídos no projeto de lei orçamentária enviado ao Congresso, com regras para eventuais alterações.
Painel público de execução: cada projeto teria cronograma, valores empenhados e pagos e situação atualizada, com explicação obrigatória para atrasos (ver Nº 34).

Justificativa

O orçamento participativo é uma das experiências de participação mais estudadas no mundo. Em Porto Alegre, a partir de 1989, assembleias regionais (e, desde 1994, também temáticas) passaram a definir prioridades de investimento da prefeitura; segundo estudo publicado pelo Banco Mundial, o número de participantes passou de menos de mil, em 1989 e 1990, para mais de 20 mil por ano nos anos seguintes. Em Paris, segundo a prefeitura, o orçamento participativo, criado em 2014, reserva 5% do orçamento anual de investimentos a projetos votados pelos moradores. Portugal criou em 2017 um orçamento participativo nacional, que, depois de duas edições, foi interrompido para a revisão do modelo; o governo reconheceu dificuldades de concepção e baixa execução dos projetos.

No plano federal brasileiro, o PPA Participativo de 2023, usado na elaboração do Plano Plurianual 2024–2027, reuniu, segundo o governo federal, cerca de 1,4 milhão de participantes e mais de 8 mil propostas na plataforma Brasil Participativo, além de plenárias em todos os estados.

As experiências também mostram limites: a participação costuma ser pequena em relação à população; a execução nem sempre acompanha a votação (em Paris, segundo a prefeitura, até meados de 2024 haviam sido entregues 697 dos 1.224 projetos escolhidos desde 2014, total que inclui projetos de edições recentes ainda em execução); e a escala nacional dificulta o debate presencial que caracterizou os modelos municipais.

Possíveis benefícios

Poderia aproximar os investimentos públicos das prioridades percebidas pela população.
Daria mais transparência à escolha de uma parte dos investimentos federais.
Estimularia o conhecimento sobre como funcionam as contas públicas.
A avaliação técnica prévia evitaria a escolha de projetos inviáveis.
O painel de execução facilitaria a fiscalização e tornaria visíveis as obras atrasadas ou paradas.

Riscos, críticas e pontos em aberto

Parcela simbólica: com a maior parte das despesas já comprometida, o valor decidido diretamente poderia ser pequeno demais para mudar prioridades, o que frustraria a participação.
Competição entre regiões: as regiões mais populosas ou mais mobilizadas poderiam concentrar os recursos; seriam necessárias regras de distribuição.
Preferência pelo curto prazo: a votação pode favorecer obras visíveis e locais em detrimento da manutenção, de investimentos de longo prazo e de projetos de escala nacional.
Políticas redistributivas: a parcela participativa poderia disputar recursos com políticas de função redistributiva, como saúde, educação, assistência social e transferências a estados e municípios; seriam necessárias regras para protegê-las.
Captura: grupos organizados e prefeituras com mais estrutura técnica poderiam dominar a apresentação de projetos.
Conflito com o Congresso: a aprovação do orçamento cabe ao Congresso; seria preciso definir o que acontece se ele alterar ou cortar projetos escolhidos pela população.
Execução: bloqueios de verbas e atrasos podem transformar a escolha popular em promessa não cumprida.

Viabilidade jurídica

Boa parte da proposta poderia ser feita sem emenda constitucional. A Lei de Responsabilidade Fiscal já determina o incentivo à participação popular e a realização de audiências públicas na elaboração e discussão dos planos e orçamentos (art. 48, § 1º, I, da Lei Complementar nº 101/2000), e o Poder Executivo pode organizar consultas para elaborar seus projetos de lei orçamentária, como fez no PPA Participativo. A cada ano, o próprio Executivo poderia indicar a parcela de recursos submetida à consulta, inclusive no projeto de lei de diretrizes orçamentárias, que é de sua iniciativa e fixa metas e prioridades (art. 165, § 2º, da Constituição). Já uma lei permanente que reservasse essa parcela ou tornasse a consulta etapa obrigatória do processo orçamentário teria validade discutível: normas sobre prazos e elaboração das leis orçamentárias cabem a lei complementar (art. 165, § 9º, I), e o STF já derrubou uma regra estadual desse tipo (ADI 2037, descrita a seguir).

Tornar a escolha popular obrigatória na elaboração do orçamento pelo Executivo, na votação pelo Congresso e na execução exigiria emenda constitucional: a iniciativa das leis orçamentárias é do Executivo, e sua apreciação e emenda cabem ao Congresso (arts. 165 e 166). A experiência gaúcha ilustra esse limite: em 2023, o STF declarou inconstitucional, por maioria, a lei estadual que obrigava a incluir no orçamento as prioridades escolhidas na Consulta Popular; para o tribunal, a regra limitava a iniciativa do governador sobre a proposta orçamentária e o poder de emenda da Assembleia Legislativa (ADI 2037). A consulta continuou a ser realizada.

Para a execução, a Constituição já prevê um dever geral de executar as programações orçamentárias (art. 165, § 10), subordinado às metas fiscais e afastado diante de impedimentos técnicos (art. 165, § 11). Uma garantia mais forte poderia se inspirar na regra que torna obrigatória a execução de parte das emendas parlamentares (art. 166, §§ 11 e 12), mas esse modelo é contestado no STF (ADI 7697), que, em 2024, condicionou a execução dessas emendas a regras de transparência e rastreabilidade.

Em qualquer formato, a decisão popular precisaria respeitar os pisos constitucionais de saúde e educação, as despesas obrigatórias e as regras fiscais vigentes. Há também regras próprias para investimentos: os que durem mais de um exercício só podem ser iniciados se incluídos no plano plurianual ou autorizados por lei (art. 167, § 1º), e novos projetos só entram no orçamento depois de adequadamente atendidos os que estão em andamento e as despesas de conservação do patrimônio público (art. 45 da Lei Complementar nº 101/2000).

Perguntas para o debate

Qual percentual do orçamento poderia ser decidido diretamente pela população?
Como proteger despesas obrigatórias, políticas redistributivas e investimentos essenciais de longo prazo?
Como distribuir os recursos entre regiões, para que as mais populosas ou mobilizadas não concentrem tudo?
A escolha popular deveria ser obrigatória para o Congresso, ou apenas uma orientação?
Quem faria a avaliação técnica dos projetos, e como garantir sua independência?
Como combinar votação pela internet e debates presenciais em escala nacional?