Direito popular à revisão de políticas públicas

Políticas públicas são criadas com objetivos, mas nem sempre se acompanha se eles estão sendo alcançados. A proposta sugere que toda política relevante tenha objetivos e indicadores documentados e relatórios periódicos, e que os cidadãos tenham o direito de pedir sua revisão, com base em evidências de resultados insatisfatórios, custos excessivos ou mudanças de contexto.

Desde a Emenda Constitucional nº 109/2021, a Constituição determina que os órgãos públicos avaliem as políticas públicas e divulguem o objeto avaliado e os resultados alcançados (art. 37, § 16). A proposta acrescenta a essa obrigação um canal de iniciativa dos cidadãos.

Ela se diferencia da Nº 21 · Revisão periódica de leis e regulamentações, da categoria Constituição e direitos fundamentais, que trata da revisão regular de normas. Aqui, o foco é a política em execução, e o pedido de revisão pode partir dos cidadãos.

Propostas relacionadas no Poder Aberto:

• Nº 34 · Direito à resposta e execução das decisões populares
• Nº 21 · Revisão periódica de leis e regulamentações
• Nº 26 · Orçamento público participativo nacional
• Nº 27 · Referendo popular para contestar leis

Defensores da proposta apontam:

• Políticas mantidas por inércia: programas continuam por anos sem avaliação de resultados, ou são encerrados sem explicação.
• Informação insuficiente: objetivos, metas e custos nem sempre são publicados de forma clara, o que dificulta o acompanhamento pela sociedade.
• Avaliação sem consequência: quando existem, as avaliações nem sempre influenciam o orçamento ou a gestão.
• Falta de um canal específico: quem percebe que uma política não funciona pode reclamar à ouvidoria ou ao Ministério Público, mas não dispõe de um procedimento para pedir uma reavaliação completa.

Uma forma possível de funcionamento:

1. Ficha pública de cada política: objetivos, público atendido, metas, indicadores, custos e responsáveis, publicados em formato aberto desde o início.
2. Relatórios periódicos: atualização regular dos indicadores e dos gastos, em linguagem acessível.
3. Pedido fundamentado de revisão: cidadãos e organizações poderiam pedir a revisão, apresentando evidências, como dados oficiais, estudos e relatos documentados.
4. Requisitos predefinidos: pedidos que atingissem um número mínimo de apoios, ou que fossem apresentados por entidades legitimadas, desencadeariam a avaliação.
5. Avaliação independente: conduzida por órgão técnico com autonomia, como tribunais de contas, institutos de pesquisa ou universidades, com metodologia e prazo definidos e relatório público.
6. Resultados possíveis: recomendação de continuidade, correção ou encerramento, com resposta obrigatória e fundamentada do órgão responsável (ver Nº 34).
7. Proteção contra impulsos: prazo mínimo de funcionamento antes do primeiro pedido, limite de pedidos sobre o mesmo tema e regras especiais para políticas cujos resultados só aparecem no longo prazo.

A avaliação de políticas públicas ganhou espaço institucional no Brasil. Além da exigência constitucional de 2021, o governo federal mantém o Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), criado em 2019 e hoje regido pelo Decreto nº 11.558/2023, e os tribunais de contas fazem auditorias operacionais sobre os resultados de programas. A proposta acrescenta a possibilidade de os próprios cidadãos acionarem esse processo.

Em outros países, há prazos de validade para programas e leis (sunset clauses), que deixam de valer se não forem renovados, e acompanhamento dos efeitos das leis depois de aprovadas: no Reino Unido, desde 2008, o governo envia ao Parlamento, em geral de três a cinco anos após a aprovação de uma lei, um memorando sobre como ela tem funcionado, que as comissões podem usar para aprofundar a avaliação. Petições com respostas obrigatórias, como as do Parlamento britânico e da plataforma Join, de Taiwan, mostram como pedidos com apoio mínimo podem obrigar o poder público a se manifestar.

• Daria aos cidadãos um instrumento concreto para questionar políticas que não funcionam.
• Fortaleceria a cultura de avaliação e de uso de evidências na gestão pública.
• A ficha pública de cada política facilitaria a fiscalização.
• Poderia liberar recursos de programas ineficazes para usos mais efetivos.
• Também protegeria boas políticas, ao documentar seus resultados.

• Mudanças impulsivas: pedidos motivados por casos isolados ou campanhas momentâneas poderiam ameaçar políticas que funcionam.
• Políticas de longo prazo: programas de educação, saúde ou meio ambiente podem levar anos para mostrar resultados e ficariam vulneráveis a avaliações precoces.
• Uso político: a oposição poderia usar pedidos de revisão para desgastar governos, e governos poderiam usar avaliações para justificar cortes já decididos.
• Sobrecarga: muitos pedidos simultâneos exigiriam estrutura técnica e orçamento dos órgãos avaliadores.
• Qualidade das evidências: nem todo dado apresentado é confiável; a triagem precisaria ser rigorosa e imparcial.
• Independência: se a avaliação for feita pelo próprio órgão responsável pela política, perde credibilidade.

A proposta poderia ser implementada em grande parte por lei ordinária, que regulamentaria o art. 37, § 16, da Constituição, incluído pela Emenda Constitucional nº 109/2021, definindo a ficha pública das políticas, os relatórios, o procedimento de pedido de revisão e os órgãos avaliadores. A mesma emenda determinou que as leis orçamentárias observem, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas (art. 165, § 16).

A Constituição já assegura, na forma da lei, a participação da sociedade na formulação, no monitoramento, no controle e na avaliação das políticas sociais (art. 193, parágrafo único), o direito de petição aos poderes públicos (art. 5º, XXXIV, “a”) e a legitimidade de qualquer cidadão, partido, associação ou sindicato para denunciar irregularidades ao Tribunal de Contas da União (art. 74, § 2º). A Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) garante acesso aos dados necessários para fundamentar os pedidos.

A escolha do avaliador tem limites. Se a avaliação ficasse a cargo do Tribunal de Contas da União, seria preciso respeitar suas competências constitucionais: hoje, as auditorias operacionais são feitas por iniciativa do próprio tribunal ou a pedido da Câmara, do Senado e de suas comissões (art. 71, IV), e não diretamente a pedido de cidadãos. Já a criação de um órgão avaliador no Poder Executivo dependeria de lei de iniciativa do Presidente da República (art. 61, § 1º, II, “e”).

O resultado da avaliação seria uma recomendação: encerrar ou alterar uma política criada por lei continuaria dependendo do Legislativo, em respeito à separação dos Poderes.

1. Como impedir mudanças impulsivas em políticas que funcionam?
2. Quem deveria conduzir a avaliação: tribunais de contas, institutos de pesquisa, universidades ou um órgão novo?
3. Como proteger políticas essenciais que produzem resultados somente no longo prazo?
4. Quantos apoios, ou que tipo de evidência, deveriam ser exigidos para iniciar uma revisão?
5. O resultado da avaliação deveria ser apenas uma recomendação ou ter efeitos sobre o orçamento?
6. Como evitar que pedidos de revisão se tornem apenas instrumento de disputa política?

• Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Planalto)
• Emenda Constitucional nº 109/2021 (Planalto)
• Decreto nº 11.558/2023 – Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (Planalto)
• Lei nº 12.527/2011 – Lei de Acesso à Informação (Planalto)
• Erskine May (Parlamento do Reino Unido) – Post-legislative scrutiny of Acts (em inglês)
• Parlamento do Reino Unido – como funcionam as petições (em inglês)
• Join – plataforma de participação do governo de Taiwan (em chinês)