Referendo popular para contestar leis

A proposta se inspira no referendo facultativo da Suíça. Pela proposta, depois que o Legislativo aprovasse uma lei, haveria um prazo para que os cidadãos pedissem que ela fosse submetida ao voto popular. Se o pedido reunisse o apoio mínimo exigido, a lei iria à votação, e regras definidas previamente estabeleceriam se ela ficaria suspensa até lá, em que condições o resultado seria válido e o que aconteceria se fosse rejeitada.

No Brasil, o referendo está previsto na Constituição (art. 14, II), mas, em temas nacionais, só o Congresso pode autorizá-lo (art. 49, XV). Depois de 1988, o referendo nacional foi usado uma única vez, em 2005, sobre a proibição do comércio de armas de fogo e munição. A proposta discute como adaptar o mecanismo suíço às competências e garantias constitucionais brasileiras. Em relação às regras atuais, a mudança central seria permitir que a convocação partisse dos próprios cidadãos.

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Defensores da proposta apontam:

• Controle popular limitado depois da aprovação: depois de aprovada e sancionada, uma lei pode ser questionada no Judiciário, por motivos jurídicos, ou alterada por nova lei. Mesmo um projeto de iniciativa popular para revogá-la, ou um referendo sobre ela, depende de decisão do próprio Legislativo.
• Aprovações rápidas e pouco debatidas: projetos podem ser aprovados em regime de urgência, com pouco tempo para que a sociedade conheça seu conteúdo.
• Distância entre representantes e eleitores: em temas específicos, a maioria parlamentar pode decidir contra a opinião da maioria dos eleitores, que só pode reagir na eleição seguinte.
• Referendo nas mãos de quem aprovou a lei: como só o Congresso pode autorizar o referendo nacional, a consulta depende da mesma instituição que aprovou a lei; desde 1988, isso ocorreu uma única vez, quando o próprio Estatuto do Desarmamento condicionou a proibição do comércio de armas à aprovação em referendo.

Na forma proposta, o mecanismo poderia funcionar assim:

1. Prazo para o pedido: após a publicação de uma lei, haveria um período definido para coletar apoios, como os 100 dias do modelo suíço.
2. Apoio mínimo: o pedido precisaria reunir um número mínimo de eleitores, com distribuição regional, ou ser apresentado por um número mínimo de assembleias legislativas estaduais.
3. Leis que podem ser contestadas: a lei definiria quais normas podem ser objeto de referendo, excluindo, por exemplo, as leis orçamentárias, as medidas de emergência e as normas que apenas cumprem obrigações constitucionais.
4. Efeito durante a contestação: uma regra prévia diria se a lei fica suspensa até a votação ou se vigora provisoriamente, com proteção de direitos já adquiridos.
5. Resultado e validade: regras fixadas antes da votação definiriam a maioria exigida e se haveria participação mínima para que o resultado fosse válido. Se a lei fosse rejeitada, ela seria revogada ou não entraria em vigor, e uma regra da própria Constituição impediria o Legislativo de aprovar norma idêntica por um período.
6. Datas agrupadas: os referendos seriam realizados nas datas anuais de votação (ver Nº 23), para reduzir custos; em contrapartida, se a lei ficasse suspensa até a votação, a espera poderia durar muitos meses.
7. Informação equilibrada: material oficial com o texto da lei, os argumentos do Legislativo e os do comitê que pediu o referendo.

Na Suíça, 50 mil eleitores ou oito cantões podem pedir, em até 100 dias após a publicação, que uma lei federal seja submetida ao voto popular; nesse caso, a lei só entra em vigor se for aprovada. Leis declaradas urgentes são exceção: podem vigorar de imediato e, se contestadas, deixam de valer um ano após aprovadas pelo Parlamento, caso não sejam confirmadas nas urnas nesse prazo. Defensores do modelo argumentam que a simples possibilidade de referendo estimula o Parlamento a buscar acordos amplos, porque leis com oposição forte correm o risco de ser derrubadas nas urnas. Críticos apontam o outro lado: a etapa adicional pode tornar a legislação mais lenta e favorecer grupos com capacidade de organizar campanhas.

Na Itália, a Constituição prevê o referendo ab-rogativo: 500 mil eleitores ou cinco conselhos regionais podem pedir a revogação total ou parcial de uma lei. Ficam excluídas as leis tributárias e orçamentárias e as de anistia, de indulto e de autorização para ratificar tratados internacionais, e o resultado só é válido se votar a maioria dos eleitores. No Uruguai, 25% dos eleitores podem pedir, em até um ano após a promulgação, um referendo contra leis, exceto as tributárias e as de iniciativa exclusiva do Executivo; em 2022, a revogação de 135 artigos da Lei de Urgente Consideração foi rejeitada por pequena margem.

Essas experiências mostram as escolhas que um modelo brasileiro teria de fazer: o número de apoios, as matérias excluídas e a exigência, ou não, de participação mínima.

• Daria aos cidadãos um freio sobre leis específicas, sem esperar a eleição seguinte.
• Incentivaria o Legislativo a buscar textos com apoio mais amplo e a debater mais antes de votar.
• O prazo limitado e a lista de leis que podem ser contestadas reduziriam a insegurança jurídica.
• Leis confirmadas no voto popular ganhariam legitimidade adicional.
• O mecanismo é reativo: não exige que os cidadãos redijam leis, apenas que aprovem ou rejeitem o que foi decidido.

• Bloqueio sistemático: grupos organizados poderiam contestar muitas leis para atrasar ou paralisar a atividade legislativa.
• Insegurança jurídica: leis suspensas ou revogadas meses depois podem afetar contratos, investimentos e direitos.
• Veto de minorias organizadas: com baixa participação, um grupo mobilizado poderia derrubar leis apoiadas pela maioria; uma participação mínima obrigatória, por outro lado, pode levar quem defende a lei a pregar a abstenção, em vez de votar por sua manutenção, para que o resultado não seja válido.
• Leis extensas: normas com muitos dispositivos são difíceis de avaliar em um único voto de sim ou não.
• Direitos de minorias: a revogação popular de leis que protegem grupos vulneráveis exigiria limites claros.
• Custo e campanhas: cada referendo exige organização, informação e regras de financiamento.

Sem emenda constitucional, o Congresso poderia criar regras para facilitar a convocação de referendos, como ampliar o prazo de 30 dias, contados da promulgação da lei, em que o referendo pode ser convocado hoje (art. 11 da Lei nº 9.709/1998). Mas a decisão continuaria sendo dele, porque autorizar referendo é competência exclusiva do Congresso Nacional (art. 49, XV, da Constituição).

Pela interpretação refletida na Lei nº 9.709/1998, permitir que os próprios cidadãos convoquem o referendo exigiria emenda constitucional, que definiria, diretamente ou por remissão à lei, o apoio mínimo, o prazo, as matérias excluídas e o efeito sobre a vigência da lei. O ponto é debatido: o PL nº 4.718/2004, que tramita na Câmara, propõe dar aos eleitores a iniciativa do referendo por lei ordinária, com convocação pela Justiça Eleitoral. Uma trava que impedisse o Legislativo de reaprovar a norma rejeitada também precisaria estar na Constituição, porque uma regra criada por lei comum poderia ser afastada por outra lei. Estados e municípios poderiam prever mecanismos semelhantes em suas constituições e leis orgânicas, dentro de suas competências (art. 6º da Lei nº 9.709/1998; ver Nº 32).

Os limites incluem as cláusulas pétreas (art. 60, § 4º) e a proteção do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada (art. 5º, XXXVI), que condicionaria os efeitos da revogação de uma lei já em vigor.

1. Quais leis poderiam ser contestadas, e quais deveriam ficar de fora?
2. Qual deveria ser o apoio mínimo e o prazo para pedir um referendo?
3. A lei contestada deveria ficar suspensa até a votação ou continuar valendo?
4. Como impedir bloqueios sistemáticos da atividade legislativa?
5. Deveria haver participação mínima para que o resultado seja válido?
6. Que direitos e obrigações seriam preservados durante a contestação e depois dela, caso a lei fosse revogada após entrar em vigor?

• Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Planalto)
• Lei nº 9.709/1998 – plebiscito, referendo e iniciativa popular (Planalto)
• Departamento Federal de Relações Exteriores da Suíça – Democracia direta
• Chancelaria Federal da Suíça – votações (em inglês)
• Constituição Federal da Suíça, arts. 141 e 165 – referendo facultativo e leis urgentes (Fedlex; em inglês)
• Câmara dos Deputados – texto original do PL nº 4.718/2004
• Senado Notícias – resultado do referendo de 2005
• Constituição da Itália, art. 75 (versão em inglês da Corte Constitucional, PDF)
• Constituição do Uruguai, art. 79 (IMPO; em espanhol)
• Montevideo Portal – resultado final do referendo de 2022 (em espanhol)