Assembleias cidadãs por sorteio

A proposta sugere usar o sorteio cívico para formar assembleias temporárias de cidadãos que estudem questões públicas complexas. Os participantes seriam escolhidos de modo a refletir a diversidade da população, em características como região, gênero, idade, cor ou raça, escolaridade e renda. Eles ouviriam especialistas com diferentes perspectivas, debateriam de forma estruturada e elaborariam recomendações, encaminhadas às instituições ou a votação popular.

Assembleias desse tipo já foram realizadas em vários países, e a OCDE as analisou como parte de uma “onda deliberativa”. A Irlanda usou assembleias de cidadãos antes de referendos sobre temas constitucionais; a França reuniu 150 cidadãos sorteados para propor medidas sobre o clima; e a comunidade germanófona da Bélgica criou um diálogo cidadão permanente. No Brasil, o sorteio de cidadãos para uma função pública é conhecido sobretudo pelo Tribunal do Júri. A proposta detalha um dos instrumentos citados na Nº 08.

Propostas relacionadas no Poder Aberto:

• Nº 30 · Democracia líquida e delegação de voto por assunto
• Nº 23 · Votações populares nacionais todos os anos
• Nº 24 · O povo escolhe quais propostas vão à votação
• Nº 28 · Consultas populares antes de grandes decisões
• Nº 34 · Direito à resposta e execução das decisões populares
• Nº 08 · Democracia participativa contínua

Defensores da proposta apontam:

• Debate polarizado: temas complexos costumam ser discutidos em ambiente de polarização, slogans e informação fragmentada.
• Participação desigual: audiências públicas e consultas abertas atraem principalmente quem já é organizado ou tem interesse direto no tema.
• Pressões de curto prazo: representantes eleitos enfrentam pressões eleitorais e partidárias que podem dificultar decisões de longo prazo ou impopulares no curto prazo.
• Votações sem deliberação: plebiscitos e referendos pedem uma resposta, mas a maioria dos eleitores não tem tempo nem meios para estudar o assunto a fundo.

Uma forma possível de funcionamento:

1. Sorteio transparente em duas etapas: convites enviados a milhares de pessoas escolhidas aleatoriamente; entre as que aceitarem, novo sorteio por cotas de região, gênero, idade, cor ou raça, escolaridade e renda, para formar um grupo com perfil semelhante ao da população. O método, os critérios das cotas e o perfil final do grupo seriam divulgados, e o sorteio seria público e auditável, com proteção dos dados pessoais dos sorteados.
2. Tamanho e duração: de algumas dezenas a cerca de 150 participantes, reunidos em vários encontros ao longo de semanas ou meses, com mandato temporário.
3. Condições para participar: remuneração ou ajuda de custo, transporte, cuidado de dependentes e acessibilidade, para que pessoas de baixa renda e com deficiência possam participar.
4. Informação equilibrada: especialistas e partes interessadas com perspectivas diferentes, escolhidos por um comitê independente e plural; as apresentações, o material de estudo e as gravações das sessões plenárias ficariam públicos.
5. Facilitação profissional: debates em pequenos grupos, com mediação, tempo de fala distribuído e regras de convivência.
6. Recomendações e alternativas públicas: relatório final com as recomendações e, quando não houver consenso ou o tema admitir mais de um caminho, as alternativas consideradas, além das votações internas e das posições minoritárias.
7. Encaminhamento definido antes: resposta formal e fundamentada das instituições em prazo fixado (ver Nº 34) ou envio a votação popular (ver Nº 23).
8. Instância permanente (opcional): um conselho cidadão sorteado e renovado periodicamente poderia escolher os temas das assembleias, como na comunidade germanófona da Bélgica.

Na Irlanda, a Convenção sobre a Constituição (2013–2014), formada por 66 cidadãos sorteados, 33 parlamentares e um presidente, recomendou permitir o casamento entre pessoas do mesmo sexo, aprovado em referendo em 2015. A Assembleia de Cidadãos de 2016–2018, com 99 cidadãos sorteados e uma presidente, fez recomendações sobre a Oitava Emenda, que restringia o aborto; o relatório passou por uma comissão do Parlamento, e o tema foi a referendo em 2018.

Na França, a Convenção Cidadã pelo Clima (2019–2020) reuniu 150 cidadãos sorteados, que aprovaram 149 propostas. O presidente da República havia se comprometido a encaminhá-las “sem filtro”, mas descartou três delas em 2020. Parte das demais foi incorporada à lei “Clima e Resiliência”, de 2021, e parte foi modificada ou descartada; em fevereiro de 2021, antes da aprovação final da lei, os próprios participantes deram nota 3,3, de 0 a 10, à resposta do governo. Na comunidade germanófona da Bélgica, desde 2019, um conselho cidadão permanente, sorteado entre ex-participantes, escolhe os temas de assembleias de 25 a 50 cidadãos sorteados, e o Parlamento e o governo precisam justificar expressamente quando decidem não seguir uma recomendação.

Em 2020, a OCDE analisou quase 300 processos deliberativos com sorteio e publicou princípios de boas práticas, como transparência, representatividade, tempo suficiente de deliberação e resposta pública às recomendações.

• Reuniria cidadãos comuns com perfil próximo ao da população, e não só os mais organizados.
• O tempo de estudo e o contato com especialistas permitiriam recomendações mais informadas.
• Participantes sorteados não dependem de reeleição nem de financiamento de campanha, o que poderia reduzir as pressões eleitorais de curto prazo.
• O formato tende a favorecer o diálogo entre pessoas que pensam diferente.
• As recomendações poderiam orientar votações populares, oferecendo ao eleitor a conclusão de cidadãos como ele, depois de estudarem o tema.

• Legitimidade: críticos questionam por que um grupo de cidadãos não eleitos deveria influenciar decisões que afetam todo o país.
• Representatividade limitada: quem aceita o convite tende a ter mais interesse e disponibilidade; as cotas corrigem apenas parte desse viés.
• Influência dos organizadores: quem escolhe os especialistas, o material e a facilitação pode orientar o resultado.
• Recomendações ignoradas: sem resposta obrigatória, as assembleias podem frustrar participantes e a sociedade, como apontaram as críticas ao caso francês.
• Custo e escala: remunerar participantes e manter equipes técnicas tem custo, e um país do tamanho do Brasil pode precisar de várias assembleias regionais.
• Pressões e exposição: participantes podem sofrer assédio de grupos de interesse ou exposição nas redes, o que exige regras de proteção.

Assembleias cidadãs consultivas poderiam ser criadas sem emenda constitucional: por lei, por resolução da Câmara, do Senado ou do Congresso, das assembleias legislativas e das câmaras municipais, ou pelo Poder Executivo, para subsidiar suas políticas. A Constituição afirma que o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente (art. 1º, parágrafo único), assegura, na forma da lei, a participação da sociedade na formulação, no monitoramento, no controle e na avaliação das políticas sociais (art. 193, parágrafo único) e prevê audiências públicas com entidades da sociedade civil nas comissões do Congresso (art. 58, § 2º, II).

Há limites. No plano federal, um decreto só pode dispor sobre a organização da administração quando não implicar aumento de despesa nem criação de órgãos (art. 84, VI, a); por isso, a remuneração dos participantes ou uma instância permanente podem exigir lei, e uma lei que crie órgãos no Executivo depende de iniciativa do chefe desse Poder (art. 61, § 1º, II, e). A criação por lei, e não por decreto, também daria mais estabilidade: na ADI 6121, o STF suspendeu cautelarmente, em 2019, a possibilidade de o chefe do Executivo extinguir por decreto colegiados cuja existência estivesse mencionada em lei; a ação foi depois julgada prejudicada.

Dar às recomendações efeito vinculante exigiria definir, por lei ou por emenda constitucional, conforme o caso, quais recomendações vinculam e quem as executa. Vincular o próprio Legislativo exigiria emenda, que ainda poderia ser questionada à luz da separação dos Poderes (art. 60, § 4º, III); no plano administrativo, a lei já dá caráter deliberativo a alguns colegiados, como os conselhos de saúde (Lei nº 8.142/1990). Permitir que as assembleias levassem temas diretamente a plebiscito ou referendo nacional também exigiria emenda, porque autorizar referendo e convocar plebiscito é competência exclusiva do Congresso (art. 49, XV).

O recrutamento por sorteio poderia usar cadastros públicos ou outros métodos de seleção aleatória; em qualquer caso, envolveria dados pessoais, inclusive dados sensíveis, como cor ou raça, e precisaria seguir a Lei Geral de Proteção de Dados (Lei nº 13.709/2018, arts. 5º, II, e 11). Tornar a participação obrigatória, como no júri, dependeria de lei.

1. Como garantir a representatividade da assembleia, inclusive de quem tem menos tempo e renda?
2. Os participantes deveriam receber remuneração? De quanto?
3. Como assegurar independência na seleção de especialistas e na organização das informações?
4. As recomendações deveriam ser consultivas, vinculantes ou levadas a votação popular?
5. Quem escolheria os temas: o Legislativo, o governo, os cidadãos por iniciativa popular ou um conselho sorteado?
6. A participação deveria ser voluntária, como nas experiências citadas, ou obrigatória, como no júri?

• Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Planalto)
• Lei nº 8.142/1990 – conselhos e conferências de saúde (Planalto)
• Lei nº 13.709/2018 – Lei Geral de Proteção de Dados (Planalto)
• Citizens' Assembly da Irlanda – assembleia de 2016–2018
• Convenção sobre a Constituição da Irlanda, 2013–2014 (em inglês)
• Convenção Cidadã pelo Clima, França (em francês)
• Banque des Territoires – a avaliação final da Convenção Cidadã pelo Clima (em francês)
• Bürgerdialog – diálogo cidadão permanente da comunidade germanófona da Bélgica (em alemão)
• OCDE – Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave, 2020 (em inglês)
• OCDE – princípios de boas práticas para processos deliberativos (PDF; em inglês)