Consultas populares antes de grandes decisões

A proposta sugere que certas decisões de grande impacto só possam ser tomadas depois de um procedimento obrigatório de informação, deliberação e consulta à população. Entre os temas possíveis estão reformas tributárias estruturais, alterações substanciais na organização política, grandes projetos nacionais, emendas à Constituição que respeitem as cláusulas pétreas (art. 60, § 4º) e mudanças relevantes na divisão de competências entre a União, os estados e os municípios.

O Brasil já exige consultas em casos específicos. A divisão ou a fusão de estados e a criação, a fusão ou o desmembramento de municípios dependem de plebiscito com as populações envolvidas (art. 18, §§ 3º e 4º, da Constituição), como no plebiscito de 2011 sobre a divisão do Pará, rejeitada pelos eleitores. E os povos indígenas e tribais têm direito à consulta prévia sobre medidas que os afetem diretamente (Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho). A proposta discute estender essa lógica a outras decisões de grande alcance.

Propostas relacionadas no Poder Aberto:

• Nº 26 · Orçamento público participativo nacional
• Nº 27 · Referendo popular para contestar leis
• Nº 29 · Assembleias cidadãs por sorteio
• Nº 23 · Votações populares nacionais todos os anos

Defensores da proposta apontam:

• Grandes decisões sem consulta direta: mudanças com efeitos por décadas podem ser aprovadas sem que a população tenha sido ouvida especificamente sobre elas.
• Debate tardio: a sociedade costuma conhecer os detalhes de uma reforma quando ela já está em votação final, sem tempo para deliberar.
• Consultas meramente formais: audiências e consultas pela internet nem sempre têm regras claras, devolutiva ou influência real.
• Perda de legitimidade: decisões estruturais tomadas sem participação podem gerar resistência, disputas judiciais e instabilidade.

Uma forma possível de implementação:

1. Lista objetiva de decisões sujeitas a consulta: a lei definiria quais decisões exigem o procedimento, por tipo de matéria, por valor de investimento ou por número de pessoas afetadas.
2. Etapas mínimas: divulgação de estudos e alternativas; período de debate público; deliberação em assembleia cidadã ou em audiências regionais (ver Nº 29); e, nos casos mais relevantes, plebiscito ou referendo.
3. Graus de vinculação: em alguns casos, o resultado seria consultivo, e o órgão responsável teria de justificar publicamente uma decisão em sentido contrário; em outros, seria vinculante, como nos plebiscitos e referendos convocados pelo Congresso ou nas matérias que uma emenda constitucional viesse a definir.
4. Devolutiva obrigatória: relatório público mostrando o que foi ouvido e como as contribuições foram consideradas (ver Nº 34).
5. Exceções para emergências: calamidades, crises sanitárias e riscos imediatos permitiriam decisões rápidas, com consulta posterior e prazo de validade para as medidas.
6. Calendário e custo: para reduzir custos, as consultas seriam, sempre que possível, agrupadas em datas fixas de votação, como as sugeridas na Nº 23.

Várias democracias exigem consulta popular para certas decisões. Na Suíça, toda emenda à Constituição federal, assim como a adesão a organizações de segurança coletiva ou a comunidades supranacionais, passa obrigatoriamente por referendo. Na Irlanda, a Constituição só pode ser alterada com aprovação em referendo. No Brasil, além das consultas sobre divisão territorial, o plebiscito de 1993, previsto no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, permitiu que os eleitores escolhessem a forma e o sistema de governo.

Essas consultas também envolvem escolhas de desenho. No plebiscito de 2011 sobre a divisão do Pará, votou o eleitorado de todo o estado, e não só o das regiões que formariam os novos estados, porque a lei considera diretamente interessadas as duas populações (art. 7º da Lei nº 9.709/1998): a maioria rejeitou a divisão, que teve amplo apoio nas áreas que se separariam.

Há também modelos que combinam deliberação e voto. Na Irlanda, a Convenção sobre a Constituição (2013–2014), com 66 cidadãos sorteados, 33 parlamentares e um presidente, recomendou permitir o casamento entre pessoas do mesmo sexo, aprovado em referendo em 2015. Depois, a Assembleia de Cidadãos de 2016–2018, formada por cidadãos sorteados, discutiu a Oitava Emenda, sobre o aborto, cuja revogação foi aprovada em referendo em 2018.

• Decisões de longo prazo ganhariam legitimidade e estabilidade.
• A população teria tempo e informação para deliberar antes da decisão final.
• Regras claras evitariam consultas convocadas apenas por conveniência política.
• A obrigação de justificar decisões contrárias ao resultado aumentaria a transparência.
• O procedimento poderia revelar problemas e alternativas que os formuladores não haviam considerado.

• Paralisia decisória: exigências excessivas poderiam atrasar reformas necessárias e projetos de infraestrutura.
• O que é uma “grande decisão”: critérios vagos gerariam disputas judiciais sobre quando a consulta é obrigatória.
• Consultas manipuladas: quem redige a pergunta e escolhe o momento pode influenciar o resultado.
• Temas técnicos: reformas tributárias, por exemplo, envolvem detalhes difíceis de resumir em perguntas simples.
• Custo: consultas nacionais frequentes têm custo elevado.
• Emergências mal definidas: uma exceção ampla demais esvaziaria a regra; estreita demais, impediria respostas rápidas a crises.

Para decisões do Poder Executivo e da administração, consultas sem efeito vinculante e procedimentos de deliberação poderiam ser criados por lei ordinária, inclusive com a obrigação de o órgão responsável justificar decisões contrárias ao resultado. Já há modelos menores em vigor, como a consulta pública obrigatória sobre minutas de normas das agências reguladoras (art. 9º da Lei nº 13.848/2019). Decisões do próprio Congresso seguem outras regras: a tramitação interna é definida pelos regimentos de cada Casa, e o rito das emendas constitucionais é o do art. 60. Plebiscitos e referendos nacionais dependem de convocação ou autorização do Congresso (art. 49, XV, da Constituição), que já pode convocá-los sobre questões de relevância nacional (art. 3º da Lei nº 9.709/1998).

Tornar o plebiscito ou o referendo obrigatório e vinculante para determinadas matérias, sem depender de decisão do Congresso em cada caso, exigiria emenda constitucional. A divisão territorial mostra um modelo parcial: o plebiscito é etapa obrigatória (art. 18, §§ 3º e 4º), e um resultado contrário impede a mudança, mas um resultado favorável ainda depende de aprovação por lei. Submeter emendas constitucionais a referendo obrigatório também exigiria alterar o art. 60. Em qualquer versão, uma consulta, mesmo vinculante, não poderia autorizar emenda tendente a abolir as cláusulas pétreas (art. 60, § 4º), entre elas a forma federativa de Estado, limite relevante para mudanças nas competências da União, dos estados e dos municípios.

A consulta prévia aos povos indígenas e tribais já é obrigação assumida pelo Brasil (Convenção nº 169 da OIT, art. 6º, hoje consolidada no Decreto nº 10.088/2019) e pode servir de referência para os procedimentos.

1. Quais decisões deveriam exigir consulta obrigatória?
2. Quando a consulta deveria ser vinculante, e quando apenas consultiva?
3. Como distinguir situações ordinárias de emergências que exigem resposta imediata?
4. Quem redigiria as perguntas, e como garantir que sejam claras e equilibradas?
5. Emendas à Constituição deveriam passar por referendo, como na Suíça e na Irlanda?
6. Qual deveria ser o papel de assembleias de cidadãos sorteados antes da votação geral?

• Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Planalto)
• Lei nº 9.709/1998 – plebiscito, referendo e iniciativa popular (Planalto)
• Decreto nº 10.088/2019 – consolidação das convenções da OIT, incluindo a Convenção nº 169 (Planalto)
• Rádio Senado – resultado do plebiscito de 2011 sobre a divisão do Pará
• Senado Notícias – o plebiscito de 1993 sobre a forma e o sistema de governo
• Departamento Federal de Relações Exteriores da Suíça – Democracia direta
• Constituição Federal da Suíça, art. 140 – referendo obrigatório (Fedlex; em inglês)
• Constituição da Irlanda, arts. 46 e 47 (Irish Statute Book; em inglês)
• Convenção sobre a Constituição da Irlanda, 2013–2014 (em inglês)
• Citizens' Assembly da Irlanda – assembleia de 2016–2018
• Lei nº 13.848/2019 – agências reguladoras (Planalto)