Democracia por decisões, com representantes executores

Esta é uma das propostas mais experimentais da categoria. Ela investiga um modelo democrático organizado em torno de decisões, e não de candidaturas: a população deliberaria e votaria sobre prioridades e diretrizes estratégicas, e representantes e gestores públicos teriam como função principal transformar essas decisões em planos técnicos, coordenar e executar esses planos, fiscalizar sua implementação e prestar contas dos resultados.

Nenhum país adota esse desenho por completo. Há elementos dele em experiências históricas e atuais: na Atenas antiga, a assembleia dos cidadãos, restrita aos homens adultos com cidadania, votava diretamente as principais decisões, em pautas preparadas por um conselho de 500 cidadãos sorteados, e a maior parte dos magistrados também era escolhida por sorteio; na Suíça, os eleitores votam leis e emendas constitucionais várias vezes por ano, mas o Parlamento e o governo continuam com amplas funções; em dois cantões suíços, a assembleia anual dos cidadãos (Landsgemeinde) ainda vota leis ao ar livre.

A proposta inclui o estudo de uma versão que reduza a dependência de eleições periódicas para a escolha de representantes, preservando as instituições necessárias à administração do Estado. Ela não parte do pressuposto de que esse modelo seja superior ao atual.

Propostas relacionadas no Poder Aberto:

• Nº 23 · Votações populares nacionais todos os anos
• Nº 24 · O povo escolhe quais propostas vão à votação
• Nº 26 · Orçamento público participativo nacional
• Nº 29 · Assembleias cidadãs por sorteio
• Nº 32 · Democracia participativa estadual e municipal
• Nº 34 · Direito à resposta e execução das decisões populares
• Nº 08 · Democracia participativa contínua

Defensores da ideia argumentam que:

• Eleger pessoas não é decidir políticas: o eleitor escolhe representantes a partir de propostas gerais, e as decisões concretas são tomadas depois, muitas vezes sem relação direta com o que foi debatido na campanha.
• Responsabilidade difusa: quando uma política falha, é difícil saber quem decidiu, quem executou e por quê.
• Incentivos eleitorais: a disputa permanente por votos e o custo das campanhas podem desestimular decisões de longo prazo e aproximar representantes de grupos de pressão.
• Personalismo: campanhas centradas em pessoas tendem a valorizar imagem e polarização mais do que a discussão de políticas.

Críticos respondem que a representação existe justamente para lidar com a complexidade, a negociação entre interesses diferentes e a falta de tempo da maioria dos cidadãos para acompanhar cada decisão.

A proposta não fixa um modelo único. Os elementos a estudar incluem:

1. Decisões populares sobre prioridades e diretrizes: a população votaria periodicamente sobre metas e diretrizes, como as prioridades do plano plurianual, grandes reformas e limites de gasto por área, e não sobre detalhes técnicos de execução.
2. Alternativas técnicas antes de cada votação: gestores públicos e órgãos técnicos elaborariam opções viáveis, cada uma com plano de implementação, custos, prazos, riscos e impactos estimados, revisadas por instâncias independentes e abertas a contribuições públicas.
3. Critérios de viabilidade e competência: só iriam à votação questões de competência do ente, compatíveis com a Constituição e com as obrigações financeiras existentes.
4. Executores com mandato de resultado: representantes e gestores teriam a função de planejar, coordenar e executar as decisões e de fiscalizar sua implementação, com metas públicas e prestação de contas periódica.
5. Fiscalização permanente: tribunais de contas, controladorias, assembleias cidadãs e painéis públicos acompanhariam a execução (ver Nº 33 e Nº 34).
6. Instituições preservadas: Judiciário independente, serviço público profissional, órgãos de controle e garantias dos direitos fundamentais continuariam existindo.
7. Teste antes de ampliar: o modelo poderia ser experimentado primeiro em escala local ou em áreas específicas (ver Nº 32), com avaliação independente antes de qualquer ampliação.

Uma variante moderada manteria as eleições e mudaria o papel dos eleitos, que passariam a responder sobretudo pela execução das decisões populares. Uma variante profunda reduziria a dependência de eleições periódicas, por exemplo com executores escolhidos por concurso público ou por um colegiado, como um conselho de cidadãos sorteados, e afastáveis por voto popular. As duas exigem estudo detalhado.

A teoria democrática discute há décadas alternativas à centralidade das eleições, embora os autores citados a seguir apostem sobretudo no sorteio de cidadãos, e não na votação direta de toda a população (ver Nº 29). O filósofo John Burnheim propôs, em Is Democracy Possible? (1985), a “demarquia”, em que as decisões de cada área seriam tomadas por grupos de cidadãos sorteados. A cientista política Hélène Landemore, em Open Democracy (2020), defende instituições abertas, baseadas em participação e sorteio, e não apenas em eleições. O historiador David Van Reybrouck, em Against Elections (2016, original de 2013), argumenta que a democracia não deveria se reduzir ao voto em candidatos.

Na prática, os modelos existentes combinam representação e participação direta. A Suíça é o exemplo mais citado de democracia semidireta. O orçamento participativo de Porto Alegre, iniciado em 1989, mostrou que moradores podem definir prioridades de investimento, enquanto a prefeitura elabora e executa os projetos. Um estudo publicado pelo Banco Mundial em 2007 relata que a prefeitura cumpria quase todos os compromissos, ainda que com atrasos; segundo a própria prefeitura, porém, em 2017 havia 2.395 demandas aprovadas no orçamento participativo e ainda não executadas. Defensores veem nesses casos sinais de que separar quem decide as prioridades de quem as executa é viável em escala limitada; críticos lembram que nenhum deles dispensou a representação eleita.

• Aproximaria as decisões da vontade expressa pela população sobre temas concretos.
• Separaria com mais clareza quem decide prioridades e quem responde pela execução, o que facilitaria a responsabilização.
• Poderia reduzir o peso de campanhas eleitorais caras e personalistas.
• Valorizaria a competência técnica na execução, sem que ela substitua a escolha política.
• O teste em escala local permitiria aprender antes de qualquer mudança nacional.

• Manipulação das alternativas: quem elabora as opções submetidas à votação pode influenciar o resultado ao escolher o que entra e como é apresentado.
• Responsabilidade dividida: se a população decide e o gestor executa, cada lado pode atribuir ao outro um eventual fracasso; para críticos, a responsabilização poderia ficar mais difícil, e não mais clara.
• Decisões incompatíveis: votações separadas podem produzir escolhas contraditórias entre si ou com o orçamento, como mais gastos e menos impostos ao mesmo tempo.
• Tecnocracia: executores não eleitos, sem controle adequado, poderiam acumular poder sem responder diretamente a ninguém.
• Negociação e minorias: a representação permite acordos entre grupos; decisões por maioria direta podem deixar minorias permanentemente vencidas.
• Carga sobre o cidadão: decidir muitos temas exige tempo e informação que nem todos têm, o que pode favorecer os mais escolarizados e organizados.
• Transição: mudanças profundas na organização dos Poderes e na forma de escolha dos governantes trazem risco de instabilidade e de captura durante a transição.

Parte do modelo já existe ou poderia ser adotada por lei. A Lei de Responsabilidade Fiscal exige incentivo à participação popular e audiências públicas na elaboração e discussão dos planos e orçamentos (Lei Complementar nº 101/2000, art. 48, § 1º, I); nos municípios, o Estatuto da Cidade torna debates, audiências e consultas públicas sobre essas leis condição obrigatória para sua aprovação pela câmara municipal (Lei nº 10.257/2001, art. 44). A avaliação de políticas públicas já é exigida pela Constituição (art. 37, § 16) e depende de regulamentação; metas públicas para gestores e consultas sobre prioridades poderiam ser criadas por lei.

O efeito vinculante é o ponto mais sensível, mesmo na variante moderada. Em âmbito nacional, a população só decide de forma obrigatória por plebiscito ou referendo, e cada um depende de decisão do Congresso (art. 14, I e II, e art. 49, XV; art. 3º da Lei nº 9.709/1998); votações periódicas que não dependessem dessa decisão exigiriam emenda constitucional. No orçamento, tornar obrigatórias as escolhas populares também exigiria emenda, porque a iniciativa das leis orçamentárias é do Executivo e sua apreciação e emenda cabem ao Congresso (arts. 165 e 166). Em 2023, o STF declarou inconstitucional uma lei gaúcha que obrigava a incluir no orçamento as prioridades escolhidas em consulta popular (ADI 2037).

A versão mais profunda esbarraria ainda em cláusulas pétreas. O voto direto, secreto, universal e periódico e a separação dos Poderes estão protegidos (art. 60, § 4º, II e III): uma emenda não poderia abolir a eleição periódica de representantes nem concentrar funções a ponto de anular a independência entre os Poderes. Dentro desses limites, seria possível manter os mandatos eletivos e mudar suas atribuições, como na variante moderada. Deixar de eleger periodicamente os representantes, porém, exigiria um novo processo constituinte, que a Constituição atual não prevê.

Em qualquer caso, uma mudança desse porte dependeria de amplo debate público. A Constituição não exige consulta popular para aprovar emendas, mas o Congresso poderia convocar plebiscito ou autorizar referendo sobre o tema (art. 49, XV).

1. Quais decisões deveriam ser tomadas pela população e quais deveriam permanecer técnicas?
2. Como impedir que os executores manipulem as alternativas apresentadas à votação?
3. Quem responde por conflitos entre decisões populares, ou entre elas e o orçamento?
4. Os executores deveriam ser eleitos, concursados, sorteados ou escolhidos de outra forma? Como poderiam ser afastados?
5. O modelo deveria ser testado primeiro em municípios ou em áreas específicas? Com que critérios de avaliação?
6. Como evitar que minorias fiquem permanentemente vencidas em decisões por maioria?

• Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Planalto)
• Lei nº 9.709/1998 – plebiscito, referendo e iniciativa popular (Planalto)
• Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (Planalto)
• Lei nº 10.257/2001 – Estatuto da Cidade (Planalto)
• STF – Informativo nº 1112 (ADI 2037)
• Departamento Federal de Relações Exteriores da Suíça – Democracia direta
• Departamento Federal de Relações Exteriores da Suíça – a Landsgemeinde e a democracia direta moderna (em inglês)
• Cantão de Glarus – Landsgemeinde (em alemão)
• Cantão de Appenzell Interior – Landsgemeinde (em alemão)
• Aristóteles, Constituição dos Atenienses, cap. 43 (Perseus Digital Library; em inglês)
• Hélène Landemore, Open Democracy (Princeton University Press, 2020)
• David Van Reybrouck, Against Elections (Bodley Head, 2016)
• John Burnheim, Is Democracy Possible? (2ª ed., Sydney University Press, 2006, acesso aberto)
• Prefeitura de Porto Alegre – Orçamento Participativo
• Prefeitura de Porto Alegre – demandas não executadas do Orçamento Participativo (2019)
• Banco Mundial – Participatory Budgeting, org. Anwar Shah, 2007 (PDF; em inglês)